Hij opende zijn studie met de stelling dat de vrije wil van mensen wordt beperkt door natuurwetten en door hun samenleven met anderen. Wetten kunnen worden gevonden die de betrekkingen tussen mensen en hun samenleving regelen, de wetten tezamen genomen vormen het recht. Het begrip dat men van recht heeft hangt daarmee af van de opvatting die men heeft over vrijheid in relatie tot de samenleving. (p.2). Voor wetgeving is ook een staat nodig, een macht. Na een uitvoerige beschrijving van de ontwikkeling van het recht en de wijsgerige rechtsbeschouwing, komt hij vanuit de grondstelling dat het recht er is ter bescherming van de individuele vrijheid tegen de willekeur van enkelen, tot een drietal beginselen van wetgeving (p.122):

• Zij moet zoveel mogelijk algemeen bekend zijn;
• Zij zal de uitdrukking moeten zijn van de behoeften des volks en ook niet meer;
• Zij zal uitdrukking zijn van het rechtsbewustzijn – de gelijke overtuiging van wat rechtvaardig is. Naarmate de mens zich meer bewust is van zijn indrukken en hij zich organisch ontwikkelt zal het rechtsbewustzijn der verschillende individualiteiten een meer objectief karakter dragen. Hoe verder die ontwikkeling doorgaat, des te meer zal de wet uitdrukking moeten zijn van het rechtsbewustzijn. En het is de schone taak der wetenschap om dit bewustzijn in het volk op te wekken.(p.123)

Bij de voorbereiding van een wet zijn dus de eerste vragen of zij nodig is, of zij overeenstemt met het rechtsbewustzijn van het volk en voldoet aan zijn behoeften. De vaststelling van de noodzaak stoelde op de ervaring, voor het voldoen aan de behoeften en het rechtsbewustzijn van het volk moest de wetgever zich te midden van het volk plaatsen en naar de omstandigheden, zeden en gewoonten kijken. Het ontwerp was het belangrijkste, een goed ontwerp zou de wetgevingsprocedure goed doorlopen en niet worden veranderd. Dat was wenselijk want van partiële veranderingen werden wetten zeer zelden goede wetten. De regering had de taak het land te regeren via wetten en zij was het beste geëquipeerd voor deze taak omdat zij het overzicht heeft. En zo geschiedde ook in de meeste staten. De regering had bovendien het voordeel dat zij gebruik kon maken van ambtenaren, die immers dagelijks met de wet omgaan en voortdurend haar werking kunnen nagaan, haar gebreken kunnen opmerken en geuite bezwaren vernemen.(p. 125) De minister van Justitie F.A. van Hall, zag bij zijn ambtsaanvaarding niet alleen de noodzaak van vereenvoudiging der wetgeving, maar wilde deze ook voortdurend verbeteren door ‘de ondervinding te raadplegen’. In een circulaire van 9 april 1842[1] had die geschreven:

“Wat ook de verschillende geleerden denken mogen, omtrent de codificatie, omtrent het raadzame, het uitvoerlijke van dat stelsel, zeker is het, dat de meest ijverige voorstanders daarvan niet kunnen ontkennen dat in een pas ingevoerd nieuw stelsel van wetboeken noodwendig leemten moeten voorkomen, en dat de ondervinding daarin allengskens gebreken daarin doet ontdekken, welke niet allen door de jurisprudentie aangevuld en hersteld kunnen worden.” [……….]

“De kennis en ondervinding van al de ambtenaren van het Openbaar Ministerie zullen mij dien ten gevolge onmisbaar noodig zijn, en worden door mij met met aandrang ingeroepen.”

“Ik noodig Uw Ed.Groot-Achtb. Alzoo uit om mij met de eersten Julij van dit jaar, en vervolgens geregeld iedere zes maanden, te doen toekomen eene opgave:

1e. Van de bedenkingen waartoe, hetzij eigen ondervinding, hetzij wetenschappelijke beoefening, gedurende het afgeloopen tijdvak bewezen hebben dat de verschillende wetboeken van Burgerlijk Regt, Burgerlijke Regtsvordering, Koopghandel en Strafvordering, mitsgaders de wet op de Regterlijke Organisatie, hetzij op zich zelve, hetzij in betrekking tot elkander aanleiding geven.

2e. Van de bepalingen in die wetboeken voorkomende, welke gerekend kunnen worden niet te strooken met de zeden, gewoonten, of belangen der ingezetenen.

3e. Van de veranderingen, welke het wenschelijk zou zijn dat tot wegruiming der opgerezene bedenkingen in de wet gebragt worden, bijaldien Uw Ed.Groot-Achtb. Deszelfs denkbeelden reeds daaromtrent bepaald mogt hebben.

Die verslagen zouden dan via de Heeren Officieren van Justitie naar de minister moeten worden opgestuurd. Vening voegde hieraan toe dat de circulaire de rechterlijke ambtenaren op het oog had en dat, als de regering er werkelijk baat bij wilde hebben, die maatregel meer algemeen zou moeten worden toegepast, zoals op administratieve ambtenaren.(p.127) En er waren meer bronnen zoals petities en particulieren. Ondanks de vele rapporten die Van Hall had gekregen, was de poging mislukt. De reden blijkt impliciet: de grote verscheidenheid aan zaken, de verschillende opvattingen, de mate van kennis, en de praktische ervaring – er moesten zoveel grenzen worden getrokken in de analyse van het materiaal. Dat was te veel voor een minister, die eigenlijk meer bestuurder is. Bovendien waren ‘regels beramen’ en ‘regels inrichten’  twee verschillende zaken. De voorbereiding van wetten moest daarom niet aan ministers worden opgedragen maar aan een vaste commissie van wetgeving, geen tijdelijke of speciale commissies dus, die grondig onderzoek kon doen, de resultaten ervan beoordelen en zorg dragen voor het verband tussen de diverse delen van de  wetgeving.(p.130/131) Die commissie moest vervolgens het wetsvoorstel in het Parlement verdedigen.[2](p.145)

Ook de volksvertegenwoordiging speelde in zijn visie een rol bij die kwaliteitsbewaking. Zij was een rechtbank die moest beoordelen of een voorstel van wet door de behoefte gevorderd wordt, met het belang des volks overeenstemt en de uitdrukking is van zijn overtuiging. (p.138) De volksvertegenwoordiger was geen lasthebber of verdediger van bijzondere belangen. Alleen het algemeen belang en de algemene overtuiging kwamen in aanmerking bij zijn oordeel. Onafhankelijk van de kiezers en onafhankelijk van de regering. Maar niet doof voor de diverse meningen en de stem des volks. Met de precieze redactie hoefde hij zich niet bezig te houden.(p.141) Van het recht van initiatief en dat van amendement zou met terughoudendheid gebruik moeten worden gemaakt met het oog op de kwaliteit en de eenheid van wet en wetgeving. Zeker wat betreft het recht van amendement zou dat spaarzaam gebruik in de praktijk moeilijk zijn omdat een wetsvoorstel werd voorbereid door een ondergeschikte ambtenaar en dus kon de volksvertegenwoordiger niet vertrouwen op volledigheid en duidelijkheid.(p.144)

Een van de gevaren die de ontwerper van een wet moest vermijden was onvolledigheid. Dan moest men dus niet de weg van het Pruisisch Landrecht volgen door alle mogelijke gevallen in een wetboek op te nemen, want dat zou niet lukken. Men kon beter uit vele bijzondere gevallen een abstracte algemene regel afleiden en deze in de wet opnemen. Maar de regels moesten weer niet te algemeen en abstract zijn, want dan waren weer uitzonderingen, onderscheidingen en verdelingen nodig.

De wetgever moest zich er vervolgens voor wachten zijn bepalingen en definities te veel op abstracte beschouwingen te doen rusten. Daardoor zou hij zelf gaan  dwalen. Met definities diende men sowieso voorzichtig te zijn. Het verdiende de voorkeur aan te sluiten bij gebruikelijke betekenissen van begrippen. Een hulpmiddel voor de keuze al dan niet een definitie op te nemen was dat de ontwerper niet onderwijst wat recht is maar slechts verklaart wat de staat als recht zal handhaven.(p.134) In dit verband: in een wet moesten geen wijsgerige motieven of opvattingen over billijkheid worden opgenomen. Dan ging de wetgever buiten zijn boekje en werd de wet bovendien te uitgebreid, wat de toepassing lastig maakte. Het zou bovendien niet lukken alle motieven te noemen. Men kon de motieven beter in een memorie opnemen; dan waren ze niet bindend en hoefden zij niet compleet te zijn. Ook voorbeelden in een wettekst waren uit den boze, daarvoor dienden leerboeken.

Wilde, ten slotte, de wet duidelijk, ondubbelzinnig en gemakkelijk verstaanbaar zijn, dan moest de taal ervan aan veel eisen voldoen. Het belang van de taal hing samen met de vraag hoever de interpretatie mocht gaan. In het algemeen was die gebaseerd op de geest van de wet en de bedoeling van de wetgever en niet alleen op de woorden van de wet. Maar de woorden van de wet waren wel van belang, want het gevaar van te persoonlijke vrijheid van interpretatie was groot. Wat betreft die woorden, diende men voorzichtig te zijn met het gebruik van buitenlandse woorden en van kunsttermen [i.e. vaktermen, gjv]. Eenvoud was ‘een der schoonste sieraden van de taal der wetgeving’: korte zinnen, zo min mogelijk tussenzinnen, geen ‘schoone wendingen in stijl’, eenheid in terminologie.(p.137/138)

Inderdaad, na een lange uiteenzetting van rechtsgeschiedenis en rechtsfilosofie volgt dan toch een aanduiding van wat wij het ‘wetgevingskwaliteitsbeleid’ zouden noemen. En zoals het huidige beleid niet een ferme wetenschappelijke basis heeft, zo gaf Meinesz die ook niet. Zonder het hele betoog ervoor had hij deze bladzijden kunnen schrijven. Het blijkt dat hij wetgeving vooral beschouwde als een afzonderlijk technisch juridisch product, dat ook een minister beter niet kon verdedigen omdat die het ontwerp niet zelf had opgesteld en van weinig wist. Toch vind ik het boek bijzonder. Sommige van zijn suggesties heeft hij geput uit de toen beschikbare literatuur[3], maar hij heeft er zelf over nagedacht. Hij heeft in zekere zin een brug proberen te slaan tussen recht en wet via het rechtsbewustzijn, om zo uit te komen of mogelijk uit te kúnnen komen bij de maatschappelijke bron van wetgeving die tegelijk het bereik of object van de wetgeving inhoudt, de adressaat ervan is. Hij was er van overtuigd dat de samenleving steeds in ontwikkeling was en dat de wetgeving daaraan aangepast diende te worden. (p.151)

Er waren natuurlijk eerder gedachten geweest over de kwaliteit van wetgeving, zoals de beroemde eisen van Gratianus. Sjoerd Anne Vening Meinesz is wat mij betreft de eerste die een wetgevingskwaliteitsbeleid ontwierp. Hij bleek een bestuurder te zijn.

Gert Jan Veerman

Dit stukje is een paragraaf uit een nog te verschijnen boekje  ‘Nederlandse Meesters over Wetgeving – 1796-1940’.