Ook voor de wetgever geldt dat weten nog geen doen is. Sinds het adviesrapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) ‘Weten is nog geen doen’ is er bij het maken van beleid en regelgeving veel aandacht voor het zogeheten doenvermogen van burgers. Dat dit nog niet zo eenvoudig is, bleek al in 2018 uit het essay ‘Hoe bereik je als wetgever de burgers?’ van em. prof. Gert-Jan Veerman. Om die reden ging Mark Bovens, raadslid bij de WRR, eind 2020 in de Scheltemalezing nader in op het doenvermogen van de wetgever zelf. Ook heeft de WRR een brochure over doenvermogentools gepubliceerd, met concrete handvatten voor de wetgevingspraktijk. Daarnaast is het gedachtegoed verwerkt in het Integraal Afwegingskader. Allemaal goede stappen, maar is het voldoende?
Wij gingen in gesprek met Mark Bovens, als raadslid betrokken bij het opstellen van het WRR-advies, en Michiel Scheltema, voormalig regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht.
Allereerst: hoe komt het dat ‘Weten is nog geen doen’ nog zo actueel is?
Bovens: “De toeslagenaffaire heeft pijnlijk duidelijk gemaakt hoezeer de wetgever soms onrealistische en hardvochtige eisen stelt aan de burger. Bij de Belastingdienst en een reeks van andere uitvoeringsorganisaties is er nu volop aandacht voor de doenlijkheid van beleid en regelgeving. Tegelijkertijd zie je hoe het in de praktijk toch nog steeds misgaat. Onlangs nog, met het stemmen per post: ook hier was onvoldoende rekening gehouden met het doenvermogen van goedwillende burgers. Er is wel getest, maar pas op het moment dat alle brieven al gedrukt waren. Het bevestigt het beeld dat, hoewel doenvermogen als idee breed wordt omarmd, er nog veel handelingsverlegenheid is om het gedachtegoed ook in praktijk te brengen.”
Scheltema: “Het heeft duidelijk een snaar geraakt, ook omdat het advies twee soorten problemen met doenvermogen benoemt. Een algemeen probleem: zorg dat het doenvermogen van de burger niet wordt overbelast. Daar dient de wetgever veel meer rekening mee te houden. En een specifiek probleem: de situatie van mensen die op zichzelf meestal best uit de voeten kunnen met regels, maar niet als ze net ontslagen zijn of andere problemen hebben. Dat is een extra negatieve factor voor het doenvermogen. Die specifieke situaties kun je niet allemaal met regels in een wet benoemen, maar je kan ze wel opvangen in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Denk bijvoorbeeld aan het evenredigheidsbeginsel. Doenvermogen betreft dus twee speelvelden.”
Wat zien jullie al gebeuren bij het meer denken vanuit het doenvermogen van burgers?
Bovens: “Ik denk dat er twee lijnen zijn: een praktische lijn rond het uitwerken van een doenvermogentoets. Dat gaat goed, je ziet dat bijvoorbeeld bij uitvoeringsorganisaties als DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs) en het UWV. Het UWV heeft zelfs een speciale gedragsunit met een eigen doenvermogentoets. De andere lijn is structureler: hoe kun je systematisch het burgerperspectief centraal zetten bij het ontwikkelen van wetten? Dat gaat verder dan handvatten. Het is een fundamenteel andere manier van kijken naar beleid en wetgeving. Daar kan nog veel gebeuren.”
Scheltema, daarop inhakend: “Bedenk ook dat de omstandigheden waarin een nieuwe wet moet functioneren moeilijk alle te voorzien zijn, en bovendien regelmatig veranderen. Je zou dus vaker moeten kijken naar hoe een wet na een jaar of twee werkt. Er wordt ook gedacht aan een al dan niet verplichte doenvermogentoets op nieuwe wetten. Dat klinkt mooi, en lijkt logisch te passen naast de al verplichte financiële toets en uitvoeringstoets. Maar een dergelijke toets komt eigenlijk in een te laat stadium, als het wetsvoorstel al is uitgewerkt. Dan is het voor de ontwerper van de wet meer een hindernis die je moet nemen dan een ondersteuning bij het ontwerpen van de wet. De neiging is dan toch heel groot om dat af te raffelen, ook door de tijdsdruk. Toetsen moet je dus eerder en anders doen.”
Hoe kan het wetgevingsjuristen makkelijker gemaakt worden?
Scheltema: “Beter dan een toets achteraf is het als het doenvermogen voor de wetgevingsjuristen zelf een van de uitgangspunten is. Bijscholing en training zijn dan heel effectief *, dan zijn ideeën over doenvermogen al als het ware in de hoofden ingebed, geïnternaliseerd, en houden zij er bij het opschrijven van wetten vanzelf rekening mee.”
Bovens: “Denk aan centraal zetten van de burger tijdens het ontwerpen van de wet. In het bedrijfsleven heet dat servicedesign: stel je bij de ontwikkeling van producten en diensten continu de vraag: hoe maken we het voor de mensen om wie het gaat toegankelijk, aantrekkelijk, eenvoudig? Wetgevers zouden bijvoorbeeld ook pilots kunnen doen: breng mensen in een zaaltje bij elkaar, simuleer wat je van hen verwacht en probeer het uit. Samenvattend zou ik wetgevingsjuristen adviseren: wees er vroeg bij, toets tussentijds bij de mensen om wie het gaat, zorg dat het tussen de oren komt in de vorm van cursussen en kennisuitwisseling, en betrek uitvoeringsorganisaties. Want uitvoeringsorganisaties kennen hun klanten en weten of die met de regels uit de voeten kunnen.”
* De leerlijn ‘Psychologische inzichten voor Rijksjuristen’ is mede naar aanleiding van het rapport ‘Weten is nog geen doen’ opgezet. In de leerlijn is onder andere de cursus ‘Regelgeven met kennis van beslisgedrag’ opgenomen. Ook organiseert de Academie discussiebijeenkomsten over de doenvermogentoets waar best practices worden uitgewisseld, zoals op 20 mei 2021 in samenwerking met DUO.